因环保关停企业也能索要行政补偿吗？

　　近年来，随着国家环保资金投入的加大，各督察组的监督力度也在不断升温。有些地方政府为了应对环保工作，在“下效”过程中就把“上行”变了味。平时疏于管理，可督察组一到，便临时关停大批企业。此一刀切的关停方式，让各地大量的中小企业身陷停产危机。地方政府的此举既不合法也不合理，更有违环保部整治环境的初衷。那么对于这种一刀切的关停行为，企业在此次环境综合整治过程中，哪些情况下可以提起行政补偿?补偿的范围又该如何界定?对此问题进行简要分析：

　　一、什么是行政补偿，提起行政补偿之诉的前提条件是什么?

　　行政补偿是指国家行政机关实施的合法行政行为，造成企业合法权益受到损害，由行政机关给予一定经济补偿的制度。

　　《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请;行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼”。

　　由此可见，提起行政补偿之诉，应当以向有关机关提出补偿申请为前提条件。

　　二、什么情况下，被关停企业可以提起行政补偿?

　　1.因水源地的划定，造成企业合法利益损害，行政机关应予以补偿。

　　根据《水污染防治法》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》的相关规定，申报并划定饮用水水源保护区域的行为，虽然是经过省政府批复同意才组织实施的，但其划分目的仍是为了维护公共利益。作为划定水源保护区域实施主体的行政机关，其划分行为即便合法，可一旦因维护公共利益，而造成企业利益受有损害，也应当依法予以补偿。《贵州省饮用水水源环境保护办法》、《广东省饮用水源水质保护条例》对此均作出了相关规定。

　　2.禁养区划定以前，已存在的养殖企业，不属于违法行为，如需关停搬迁，应予以补偿。

　　《畜禽规模养殖污染防治条例》明确规定，因划定禁养区，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。由此可知，禁养区划定前已存在的养殖场，其养殖行为不属违法行为。如果认定该行为违法，那么《防治条例》就不可能作出“县级以上人民政府应当对经营者予以补偿”的规定。

　　另外，各地方虽已制订有关保护条例，但作为下位法的《保护条例》不能违反上位法《防治条例》的立法精神、立法内容。不能将《防治条例》已规定的，应当对划定前的养殖场予以补偿的行为，视为违法行为进行处罚。综上所述，在禁养区划定前已养殖多年的养殖场，如需关闭、搬迁上诉人的养殖场，县级以上人民政府应当予以补偿。

　　3.自然保护区核心区和缓冲区内不得建设生产设施，行政机关如已向企业颁发生产许可类证件，其颁发行为违法，由此造成企业受有损失的，应当补偿。

　　由于历史原因，地方政府当年为了快速发展经济，在此特定历史时期下，准许大量企业在自然保护区内从事生产建设，开采矿产资源。然依据《自然保护区条例》第三十二条第一款规定：在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。对于此种“保护区划定在先，许可行为在后”的批建行为，应当确认其许可行为违法，由此造成企业受有损失的,有关部门应予补偿。

　　4.行政机关虽未撤销行政行为，但其以通知其他行政部门执行其他行政行为的方式，在事实上达到撤回企业许可效果的，也应予以补偿。

　　实践当中，当地政府虽未直接以书面的方式作出撤回，吊销企业采矿、排污类许可性证件的决定。但为达关停目的，当地政府往往会以通知国土局吊销企业采矿许可证、通知环保局吊销企业排污许可证，同时通知质检、税务、公安等部门辅助关闭工作的方式，对企业的经营行为进行控制。此一系列行为，已在客观上导致企业被迫停产，事实上已构成对企业相关许可的撤回，由此给企业造成的财产损失，应当依照《行政许可法》第八条第二款的规定，由当地政府依法予以补偿。

　　5.行政机关撤销生效行政许可的行为虽然合法，但其对企业无后续处理的方案和救济渠道，由此给企业造成损失的，也应补偿。

　　有很多企业在建厂之初为了满足环保要求，便以不断扩大产能的方式，以此求得行政部门对其下达环保达标的认定，此方式也确实让不少企业获得了相关机构的审批。然而，由于后续区划的调整变化，当地政府会马上撤回此类企业的已生效行政许可，该行为虽符合《国务院关于环境保护若干问题的决定》等法律规定撤销情形，但行政机关在该关停通知上应当载明关停的法定理由和后续处理方案和相应的救济渠道，如果只是单纯的责令关停、停建，没有具体的解决方式和救济途径，那么相关部门因撤销原有行政行为所造成的损害后果，应承担补偿责任。

　　三、行政补偿的具体损失金额该如何确定?

　　对于行政补偿的范围，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条已作出明确规定：“因法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定，按实际投入的损失确定补偿数额”。那么实际的损害补偿可以通过哪些方式进行确定呢?

　　在实践的司法审判过程中，对于行政补偿具体金额的认定主要依据以下几种方式：

　　1.企业委托有资质的评估公司，对其资产和费用进行评估后，所作的《评估报告》。

　　2.法院或企业自主申请司法鉴定，由司法鉴定中心出具《鉴定意见书》可作为补偿依据。至于鉴定过程中的证据，由鉴定机构调取，如果企业对鉴定结果有疑问，也可申请再次鉴定。

　　3.当地审计局在关停方案作出后，通常会按当地政府的批示，对企业的关停补偿资金进行审计，由此形成的《关于某公司的关停补偿资金的审计报告》，也可作为认定企业受有损失的补偿依据。

　　4.企业建立时必要支出的证明材料。如为获得土地使用权而缴付的出让金，为获得采矿权而缴付的采矿权使用费等，凡为企业建设所必需的支出，都可作为行政补偿的合理补偿范围。

　　综上，行政机关在维护公共利益的过程中，如对合法企业造成损害，企业可以对其主张行政补偿。但在关停类案件中，一旦提起行政补偿申请，那么整个案件的发展方向也将就此确定。虽然企业对此享有申请补偿的权利，但笔者建议还是要在最恰当的时机提起行政补偿，由此才能使案件达到最好的维权效果。